Politiek primaat in de WOR: SER wil dat de or bij de overheid mag meeweten en meepraten

Sinds 1995 geldt de Wet op de ondernemingsraden (WOR) ook voor de overheid. Het idee was destijds helder: medezeggenschap bij gemeenten, provincies, waterschappen en het Rijk moest zoveel mogelijk lijken op die in het bedrijfsleven. Met één belangrijke uitzondering: het politiek primaat. Waar democratisch gekozen of gecontroleerde organen beslissen, heeft de ondernemingsraad geen formele rechten. In de praktijk blijkt die uitzondering veel ruimer uit te pakken dan de wetgever ooit bedoelde.

Na een petitie van 114 medezeggenschapsorganen en ruim duizend ondertekenaars vroeg de minister van SZW de SER Commissie Bevordering Medezeggenschap (SER/CBM) om advies. In september 2025 verscheen het resultaat: Politiek primaat in de Wet op de ondernemingsraden. De commissie bestudeerde dertig jaar wetsgeschiedenis en rechtspraak, sprak met zo’n zestig mensen uit de overheidspraktijk en liet de Raad voor het Openbaar Bestuur een eigen essay schrijven. Voor HR-professionals bij de overheid is het een helder stuk over een onderwerp dat vaak pas ter sprake komt als het al schuurt.

De drie belangrijkste vragen

1. Wat houdt het politiek primaat precies in?
Artikel 46d, onder b, van de WOR bepaalt dat de ondernemingsraad bij de overheid geen medezeggenschap heeft over besluiten die gaan over de publiekrechtelijke taken van de organisatie, het beleid daarvoor en de uitvoering ervan. Valt een voorgenomen besluit daaronder, dan heeft de or geen overlegrecht, adviesrecht, beroepsrecht, instemmingsrecht of initiatiefrecht. Of er nog een informatierecht overblijft, is zelfs onderwerp van discussie. Er is één uitzondering: gaat het besluit in het bijzonder over het regelen van de personele gevolgen, dan heeft de or wel zijn gewone rechten. Overheidswerkgevers vatten het vaak zo samen: de politiek gaat over het ‘wat’, de WOR-bestuurder (de hoogste ambtenaar) over het ‘hoe’, en bij dat ‘hoe’ heeft de or een rol.

2. Is de inperking van de medezeggenschap te groot geworden?
Volgens de SER/CBM blijft er door ‘de tenzij’ inderdaad weinig ruimte over voor de hoofdregel. De Hoge Raad heeft in dertig jaar negen zaken over het politiek primaat behandeld en in alle negen het beroep van de bestuurder erop gehonoreerd. Een beroep van de or op de uitzondering voor personele gevolgen slaagde in geen enkele zaak. Of dat te ver gaat, laat de commissie uitdrukkelijk aan de wetgever. Wel stelt ze vast dat er ‘licht’ is ontstaan tussen wat de wetgever in 1995 bedoelde en de praktijk die zich sindsdien heeft ontwikkeld.

3. Wat stelt de SER voor?
Niet het politiek primaat afschaffen, daar wil geen enkele betrokken partij aan. Wel de or in beginsel betrekken bij voorgenomen besluiten die eronder vallen, in twee stappen. Eerst meeweten: de WOR-bestuurder informeert de or tijdig, legt uit waarom het politiek primaat van toepassing is en maakt procesafspraken over wanneer en hoe de or wordt betrokken. Daarna meepraten: de or krijgt het recht om uit eigen beweging een zienswijze te geven, aan de bestuurder of via de bestuurder aan het politieke orgaan dat beslist. De SER wil dit als norm in de WOR vastleggen en na vijf jaar evalueren.

Waarom het politiek primaat zo ruim uitpakt

De wetgever heeft het begrip politiek primaat nooit scherp afgebakend en de grens bewust aan de praktijk en de rechter overgelaten. De Hoge Raad toetst per geval, met twee vragen als leidraad: welk orgaan neemt het besluit, en vraagt het besluit om een politieke afweging van voor- en nadelen? Is het antwoord op die laatste vraag ja, dan valt het besluit onder het politiek primaat, ook als de gevolgen voor het personeel groot zijn. Die gevolgen worden dan gezien als inherent aan het besluit, niet als het doel ervan.

De zaken laten zien hoe breed dat uitpakt. De oprichting van een shared service center HRM voor meerdere ministeries, de verhuizing van een politieafdeling, de inrichting van de rijkskantoren, de renovatie van een gemeentelijk zwembad en de privatisering van de Van Mesdagkliniek: telkens oordeelde de rechter dat de or buiten spel stond. Ook afspraken die een or zelf met de bestuurder maakt, helpen maar beperkt. Een extra adviesrecht via een ondernemingsovereenkomst (artikel 32 WOR) is mogelijk, maar geeft geen beroepsrecht bij de Ondernemingskamer. Het gevolg in de praktijk: zegt een bestuurder dat iets onder het politiek primaat valt, dan vecht een or dat nauwelijks nog aan. De juridische strijd lijkt op voorhand gestreden.

Drie verschillen met het bedrijfsleven

Het advies maakt de vergelijking met de marktsector concreet aan de hand van het adviesrecht uit artikel 25 WOR, over onderwerpen als reorganisatie, verhuizing, grote investeringen en nieuwe technologie. Er zijn drie verschillen. Het eerste is het beoordelingskader: een overheidsbestuurder moet naast artikel 25 ook toetsen aan het politiek primaat, en dat valt vrijwel altijd uit in het nadeel van de or. Het tweede is de reikwijdte: een or in het bedrijfsleven adviseert over het hele voorgenomen besluit, een or bij de overheid alleen over het deel dat de personele gevolgen regelt. Het derde is de timing: dat personele deel komt pas aan de orde nadat het eigenlijke besluit al is genomen.

Overigens kent ook het bedrijfsleven situaties waarin een besluit van buitenaf komt, bijvoorbeeld van een buitenlandse moedermaatschappij. Maar daar adviseert de or van de Nederlandse vestiging doorgaans over de hele uitvoering van dat besluit, niet alleen over de personele kant. Bij de overheid is de medezeggenschap op dit punt dus aantoonbaar niet marktconform.

Wat de praktijk laat zien

Een opvallende bevinding uit de gesprekken: in de dagelijkse praktijk speelt het politiek primaat vaak geen grote rol. Een deel van de stakeholders kende het begrip niet eens. De problemen die wel werden genoemd, zijn bekend uit het bedrijfsleven: or-leden die zich te laat betrokken voelen, bestuurders die vinden dat de or te veel naar zich toetrekt of te lang over besluiten doet. Aan ondernemingsraden zelf ontbreekt het bij de overheid zelden: het nalevingsonderzoek WOR uit 2023 liet zien dat overheid en openbaar nut met 94 procent de hoogste naleving kennen. Lees daarover ook Een op de drie or-plichtige bedrijven heeft geen ondernemingsraad: dit zegt het nalevingsonderzoek WOR.

Waar het politiek primaat wel wordt ingeroepen, gaat het om onderwerpen als huisvesting, flexibele werkplekken, bezuinigingen, de planning- en controlcyclus en de verzelfstandiging van onderdelen. Wordt de kaart midden in een lopend overleg getrokken, dan voelt de or zich uitgespeeld. Tegelijk zag de commissie op gemeentelijk, provinciaal en rijksniveau voorbeelden van bestuurders die de or toch informeren, met hem overleggen en hem een zienswijze laten meegeven aan het college of de minister. Zij doen dat uit overtuiging: het levert betere besluiten en meer draagvlak op. Het probleem is dat dit volledig afhangt van de welwillendheid van de bestuurder en de onderlinge verhoudingen. Gebeurt het niet, dan kan de or het nergens afdwingen.

Waarom niet gewoon scherpere begrippen?

De logische oplossing lijkt om in de wet preciezer te omschrijven wat onder het politiek primaat valt en wanneer sprake is van personele gevolgen, bijvoorbeeld per type orgaan, per onderwerp of per fase in de besluitvorming. De SER/CBM heeft die route serieus verkend en verworpen. Elke nieuwe grens roept direct nieuwe discussies over grensgevallen op. Een voorbeeld: beperk je het politiek primaat tot besluiten van democratisch gekozen organen, dan valt een besluit van een minister er ineens buiten, want een minister is niet gekozen. Geen van de stakeholders lukte het om in een concrete casus een werkbare afbakening te maken. De commissie spreekt van een oplossing die vooral schijnzekerheid zou bieden.

Meeweten en meepraten in de praktijk

Daarom kiest de SER voor een andere benadering, die je kunt zien als ‘pas toe of leg uit’. Beroept een WOR-bestuurder zich op het politiek primaat, dan legt hij uit waarom, en bespreekt hij met de or hoe en wanneer er binnen die grens toch ruimte is voor medezeggenschap. De zienswijze wordt een nieuw, zelfstandig recht in de WOR, naast het advies- en instemmingsrecht. Bewust zonder het zware regime van een advies: de bestuurder hoeft niet te motiveren waarom hij een zienswijze niet volgt, maar koppelt wel terug wanneer die is besproken. Het is ook niet hetzelfde als de zienswijze uit het bestuursrecht, er gelden dus geen wettelijke termijnen.

De norm moet gelden voor zover het in de concrete situatie redelijkerwijs mogelijk is. Bij snelle of politiek cruciale besluiten, zoals het sluiten van een regeerakkoord, is er misschien geen ruimte. De SER waarschuwt wel om dat niet te snel aan te nemen: een kortere termijn voor de zienswijze kan ook een oplossing zijn. Rechterlijke toetsing hoort er voorlopig niet bij. Eerst moet blijken of de norm in de praktijk werkt; bij de evaluatie na vijf jaar kan alsnog worden gekeken of zwaardere middelen nodig zijn. Zodra een besluit niet meer onder het politiek primaat valt, bijvoorbeeld wanneer het vervolgbesluit de personele gevolgen regelt, krijgt de or gewoon weer al zijn formele rechten.

Conclusie en aanbeveling

Het advies is geen pleidooi tegen het politiek primaat. Dat de gekozen politiek het laatste woord heeft, staat bij iedereen buiten kijf. Het is wel een pleidooi om de goede praktijk die op veel plekken al bestaat, een vaste plek te geven, zodat de rol van de or niet langer afhangt van wie er toevallig bestuurder is.

Voor HR-professionals bij gemeenten, provincies, waterschappen, uitvoeringsorganisaties en het Rijk hoeft dat niet op de wetgever te wachten. Kondig in het overleg over de algemene gang van zaken (artikel 24 WOR) aan welke politieke besluiten eraan komen. Maak met de or vooraf procesafspraken over hoe hij wordt betrokken bij besluiten onder het politiek primaat, eventueel vastgelegd in een ondernemingsovereenkomst. Leg uit waarom iets onder het politiek primaat valt, in plaats van het als eindpunt van het gesprek te gebruiken. En bied de or de ruimte om een zienswijze mee te geven aan het college, de raad of de minister. Wie het gesprek over strategische onderwerpen met de or breder wil oppakken, vindt praktische tips in Toekomstgerichte medezeggenschap: 18 tips om met de or over strategie te praten. Het advies zelf leest vlot, met een overzichtelijke tabel van alle uitspraken van de Hoge Raad en een toets van elk artikel 25-onderwerp aan het politiek primaat.

Bron: SER Commissie Bevordering Medezeggenschap (2025)